重建這條路-都更與危老

記者 黃于庭、楊旂、林佑威/採訪報導

城中城大火燒出全台危險老舊建築問題,也讓都更議題受到許多民眾的關注。而與該議題息息相關的兩項法條《都市危險及老舊建築物加速重建條例(以下簡稱危老條例)、《都市更新條例》(以下簡稱都更條例)對許多民眾來說卻極為複雜,經歷多次修法仍未臻完善。如危老條例的出現雖帶起一波波重建熱潮,但也因容積獎勵而引發了一系列的問題,如紙片屋、竹筍屋等奇景,都更條例則處處和文化資產形成了互相扞格的現象。

重建新選擇-《危老重建》

財團法人台北市都市更新推動中心資深規劃師蔡馥羽。攝影/黃于庭

都更與危老條例可溯及至台灣於1998年通過的都更法。當時都更重建的推動速度因基地面積限制、容積獎勵不明確、都審過程冗長,動輒就需十年以上。又因文林苑都市更新爭議,政府不斷修法,除資訊公開透明,還設置「台北市都市更新推動中心」,維護民眾權益、強化政府主導性、提高財稅誘因。

儘管政府積極修法,仍然趕不上房屋老舊問題。政府於2017年通過危老重建條例,以加速危險與老舊建築的重建。自通過後,危老重建案就逐年攀升。根據內政部營建署統計,截至2021年11月底,全台危老重建案就達到了2397件,都更案數則僅1417件。之所以相差這麼大的主因,是都更重建需等待約十多年以上,可謂「遙遙無期」。

財團法人台北市都市更新推動中心資深規劃師蔡馥羽就提及:「在台灣只要涉及到這種建物所有權人很多的,它的整合期間一定都是五年八年以上起跳的。」,也造成不少住戶最後選擇放棄都更,改危老來進行重建。

截至2021年11月歷年危老與都更重建案件數。製圖/林佑威、資料來源/內政部

根據前述統計,六都危老案件數就佔全台約87%,其中又以台北市的762件最多,其次為新北市459件,再來就是台中市461件。對此,台北市議員戴錫欽就提及:「台北市的都市更新是近幾年一項非常重要的重大政策,因為我們有很多的建物基本上它都已經高齡化了。」所以在歷任台北市市長選舉中,不分黨派,都可以看見許多關於都市更新如何加速及提升都更行政效率的政見。

截至2021年11月六都危老重建案件數比較。製圖/林佑威、資料來源/內政部

危老重建與都更重建大不同

根據台北市都市更新處資料顯示,除了重建案之審查時長差異外,《危老條例與《都更條例》也有多處大不相同,如同意比例、面積限制、實施期間、行政程序、容積獎勵等。其中,兩者最大的差異就是「實施者」的不同,若產權持有人較少,相對應的流程和興建速度即可較快完成,但在都更重建中因有土地面基限制,產權人數相較之下就會比危老重建多,也造成後續統整及規劃作業也較費時。

同意比例方面,都更重建僅需所有權人「多數」同意即可執行,危老重建則需所有權人「全數」同意才可執行;而在面積限制中,以台北市為例,都更需大於500平方公尺的基地面基,並提經北市都更審議委員會審議通過;而危老重建擇無最低基地面積限制;另一方面,都更重建的實施期間並無申請時效,但危老重建則需要在10年以內申請完成。

危老重建的行政程序也較簡單、快速,主要為重建計畫書審,但都更重建則依規定需開至少2次的公聽會或審議會等;容積獎勵也有很大的差異,危老重建僅需申請重建就有基準容積的10%,都更重建則需要通過認定才能夠獲取獎勵,如綠建築標章智慧建築標章等;另一方面,危老重建的容積上限為基準容積的1.3倍,都更重建則是基準容積的1.5倍。

  • 容積獎勵:世界很多國家都有容積率獎勵制度。若開發者能在其開發土地中為公眾提供便利而讓出部分利益,例如將底層架空作為公共活動空間,政府規劃部門就會提高該土地的容積率上限,幅度根據法規、城市總體規劃和項目具體情況而定。

資料來源/維基百科

而大多民眾較關注的「減免稅賦」,危老重建和都更重建在重建期間免地價稅,重建後兩年地價稅、房屋稅減半(最長10年,共計12年),但危老重建在土地增值稅契稅並無減免,都更重建則有減免。

都更與危老重建比較表。製圖/林佑威、資料來源/台北市都市更新處

根據財團法人台北市都市更新推動中心資料顯示,進行都更重建統整與規劃的「實施者」,可細分為「公辦」、「民辦」與「自辦」。「公辦」都更的實施者為政府機關,開發土地為公有土地居多,如廢棄國小、老舊公園等,重建後大多作為社會住宅使用。

而「民辦」都更實施者為建商,並由其進行整體規劃及興建,屆時的興建後若有剩餘的房子就由建商所有;「自辦」都更則是三個都更法案中對產權人最能主導的都更方式,卻也是都更案例中最少見的一種,因需多數產權人的高度共識才可以順利進行,實施者由住戶所組成的更新會,再以更新會來自行整體規劃,能取回的產權價值也是最多的,目前成功案利就有水源四五期聯邦合家歡等。

都更方式有公辦、民辦、自辦三種。 製圖/林佑威、資料來源/TURC

都更重建「代拆」 居住正義的兩難

目前危老重建的熱潮持續蔓延,但這波熱潮隨之而的是一系列的問題,如重建案對都市景觀造成的衝擊、代拆的居住正義、紙片屋等,而這些問題也形成了重建路上的一大阻礙。

依據現行都市更新條例規定,都更重建不需100%土地所有權人同意即可遞交申請書,然而若是不同意戶整合結果不順利,導致時程延誤,實施者是可以向縣市政府申請代拆,讓都更重建更為順暢。不過目前全國僅新北市及台北市有發佈代拆辦法的規定,然而此舉也引發外界關注代拆戶的居住正義問題。

  • 居住正義:居住權是人權之一,依照聯合國人居委員會對於居住權的定義為:「適足的獨處居室、適足的空間、適足的安全、適足的照明和通風、基本廚衛浴設備、和達到就業及基本社會公共設施的合適地點,這一切均要在合理的費用之下。」

資料來源宜居台北2.0

過去台北市文林苑都更案爭議,台北市政府依法拆除當時不同意戶王家房子,引發大眾對於居住正義等一連串的社會運動,也導致民眾恐懼、開發商怯步,全台都更也陷入一陣子的停擺。

財團法人台北市都市更新推動中心專案規劃師張耕維。攝影/黃于庭

財團法人台北市都市更新推動中心都更規劃師張耕維指出,《都市更新實施者申請代為拆除或遷移土地改良物實施辦法》(以下簡稱「代拆辦法」)的設立就是為了「保障多數人的權益」,加上需要都更的建物,往往都是涉及到危害公共安全,不拆的話除了讓都更程序走得更慢,也會妨礙到民眾的人身安全。以新北市在通過代拆辦法後第一起代拆案例「五股區西雲路海砂屋」為例,在代拆前就曾經發生五樓陽台砸落事件,也讓附近住戶相當憂心。

此外,都市更新條例》第57條第2項也規定,若出現不同意戶,將會進行實施者與不同意戶兩方多次協調,瞭解不同意及未同意戶的理由想法。戴錫欽認為代拆所引發的居住正義問題,在於不同意戶會認為影響到自身的權益。他以台北永春都更案為例,當時有店面和機車行不願意參與都更,解決方法就是重新劃定都市更新範圍,將不同意者排除在外。

另外一個方法則是透過權利變換方式,若民眾不願意參與,在法律授權以及必要程序在走完情況下,仍會以相對應的權利給予不願意參與都更的民眾,例如未來改建完成而提升市值的房屋價格,經過不只一位的精算師精算,將市值的價格存到民眾指定的帳戶裡面。

因此戴錫欽也不諱言,「如果程序都走完了,我也符合都更或危老的門檻,那我流程也都審議完了,基本上公權力適時的介入跟代拆是絕對必要的」。

都更喬不攏 開發效益與景觀衝突

根據內政部不動產統計資訊平台資料顯示,全台房屋屋齡30年以上者,截至2021年止, 已經來到400多萬戶,而每年也都持續增加。以台北市目前老屋狀況,累計屋齡超過30年的住戶,已來到64萬2671戶,占整體戶數比例達71%,比起全台其他縣市,老屋比率相對高,因此台北市也是大力推動都市更新的城市之一。

截至110年第3季全台屋齡30年以上老舊房屋統計。資料來源/內政部營建署、製圖/楊旂

危老條例沒有強制的面積規模限制,小至一戶就能重建,也可能導致都市中出現一棟與周圍景觀較為不符的建物,或是都市更新區域出現不同意戶,導致被劃出都市更新範圍,產生新建物與舊建物的強烈對比。這樣的建物,就成為耳熟能詳的「竹筍屋」、「紙片屋」,進而衝擊都市景觀。

圖中為北市大安區建案「仰大安」,因其面寬狹窄因而被稱作「紙片屋」。攝影黃于庭

危老條例在2017年才通過,因此現行危老案例很多都是從原先就已進行一段時間的都更案例轉型而成,蔡馥羽就說,「很多案子本來就已經在談都更,但一直談不起來,所以基地範圍切了再切」。

他以自己手中的案子舉例,有一個本來是150坪兩棟公寓的基地,結果其中有一棟的一戶不同意都更,於是先把那60坪切掉,但重建目的還是以大塊80坪的基地為主去做整合,然而為了加速進度,將80坪的同意戶重建計畫先送出,並且告知60坪的不同意戶即將動工。

再從台灣各都市區發展來看,蔡馥羽指出中南部縣市大多還有土地能夠土地重劃徵收,雙北地區相較其他都會區更為地狹人稠,已無土地利用.因此都市更新成為雙北地區蓋新建物及重建老舊建築的方法之一。

台北市已經找不到這樣大規模的土地來去區段徵收土地重劃,所以一定是都市更新。

蔡馥羽坦言台北市先天面積就不大,不像日本東京、美國紐約都會區,因此老屋想要重建只有透過都市更新,到最後能夠做的就是增加以增額容積推動都市再生。

都市更新與文資保存遇兩難

「堆疊容積,讓房子越長越高」成為都市發展下,充分利用空間的一個方式,蔡馥羽認為,台北將有可能慢慢走向先進國家的高容積都市型態,也就是高樓層建築會在都市裡越蓋越多。不過危老建築需要都更,高樓層建物越來越多,受到文化資產保存法保護的歷史建物也同樣身在都市中,正面臨歷史景觀衝擊的維護戰。

以台北市信仰中心龍山寺為例,現在有建商就計畫在廟宇後方興建超過30層樓高的建物,附近的居民認為,要在龍山寺這樣的「地標」旁都更的話,難度很高可能也會破壞風水,但也有居民對於重建老舊房屋樂觀其成,期盼帶動商圈發展。其實早在2013年時當地就已引發爭議,現在從龍山寺正門往後看,就可以發現一棟原先15層高降至現在的12層高的白色建築物矗立於龍山寺後方,也已對龍山寺天際線造成破壞。

台北市龍山寺後方一棟12層樓高的白色建築物影響當地天際線。 攝影/林佑威

在全世界都市更新中,高容積的理念並沒有被各地引用。建築師柯比意依造300萬人口現代都市思想,原本要在巴黎規劃高樓層都市發展,但許多巴黎市民認為,不能改變帶有歷史、藝文感的城市風貌,因此也讓現今巴黎成功融合了歷史建物與現代建築的景色。

巴黎都市發展融合歷史風貌與現代建築。 圖片來源/PIXABAY

最重要的是要怎麼去了解我們整個都市發展背後的背景是什麼?

世新大學觀光系教授劉松達以英國為例,英國是全世界第一個將古蹟保存的概念納入都市計畫的國家,因此在老建築或老房屋重建之時,會將建物立面保留下來,後面則全部打掉再施工。他強調英國在法規限制下發展出特有的產業需求,而台灣從過去日治時期相對嚴謹的都市計畫,再到國民政府時期較亂的城市發展,直到現今慢慢重整起來,或許一般私有住宅很難去要求太多,但政府能夠先從公部門能做到的範圍,包括人行道、路燈等處來想辦法做設計,進而達成共存。

  • 建物立面一般指建築物的外牆,尤其是正面,但亦可指側面或背面。這個詞彙源自法文,意思是房子的正面或面孔。

資料來源維基百科

對此台北市議員戴錫欽認為,文資保存與都更有時候就是會站在對立面,而建商也並非違法取得容積,政府沒有理由透過道德勸說或是文資團體施壓,這樣並沒有辦法解決問題核心。他認為「完整配套」是必須的,今天政府若認為像龍山寺這樣有文資保存的重要性,附近不能蓋這麼高,可以鼓勵或允許建商把容積使用在其他有價值的地方,這樣才可能達成共存。

劉松達指出,在勢必會破壞歷史建物天際線的狀態下,往往政府仍然會進行都更,原因在於若要全面顧及歷史建物與在地都市發展的結合,去要求建物需要做特別的設計或限制,在公部門、居民、建商、設計師等方面,「整個審查過程就會變得很複雜」,也可能花費過多時間在溝通,進而導致都更時程延宕。他認為居民和公部門期盼的往往是讓老屋能夠盡快重建,不要處於一個不安全的房屋環境,以現實面來講,相較於建物特別設計達成融合,「並不是都市更新的優先」。

蔡馥羽站在一般都更民眾立場來看,針對歷史建物周遭限制容積,其實是負面影響的。以他過去的經驗來看,居民通常希望自己的建物越高越好,他們希望「不能長胖也要能夠長高」。

蔡馥羽認為台北市未來都市發展將朝向高容積發展。 攝影/黃于庭

不過想要在台北市將房子長得更高,還有一個因素限制著民眾,「每次在討論都更時,住戶就會講到說,等松山機場遷移時,他這裡可以分配的坪數或許就會比較高,有一個期待性在」。蔡馥羽坦言,這也是為什麼每次選舉時,松山機場遷移的議題總是這麼有選票,在於目前許多台北市都更建物都受到航高限制,民眾及開發商都期盼建物高度能放寬,經濟效益才能更高。

台北市受到松山機場航高限制影響,範圍內建築物都有高度管制。 照片提供/raychan0814

蔡馥羽認為文資議題就交由主關機關來把關,加上台北市目前都市景觀大多是老舊公寓,過去缺乏良好規劃的狀況下,就導致房屋顯得相當凌亂,未來勢必會往高容積方向施行,若限制高度導致沒有容積獎勵的誘因,讓民眾可以取得的坪數、土地增加,就很難吸引民眾進行都更。

人民的居住權在城市快速的發展下,面臨到房屋重建、拆遷等問題,在這之中如何進行充分的協商,並且將容積獎勵轉移或給予住戶等值的代價等,也考驗民眾、政府、建商的智慧,讓都市達成永續發展。

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