農地種電拚淨零 維護生態發展綠能
記者 黃詩涵、石睿涵、高詩涵／採訪報導
因應能源轉型，經濟部訂定2025年再生能源發電量占比15.5％的目標，其中太陽能發電須達到20GW（百萬瓩）。而農電共生作為綠電發展重點項目，卻因光電亂象橫生，引起民眾反彈，導致種電案的推動愈加艱困。為了整頓現況，經濟部能源署將積極召開說明會，並藉地方媒體之聲，宣導政策良善立意，盼能消弭分歧、重建信任。
力拚淨零排放 推動綠電極大化
2021年4月，政府提出「台灣2050淨零轉型目標」，力求在2050年達到淨零碳排放。根據行政院重要政策公告，目前能源轉型以「減煤、增氣、展綠、非核」為發展核心，透過推動再生能源，實現綠電極大化。對此，能源署祭出再生能源發展目標，訂定2025年綠能發電量應達占比15.5％。
台灣再生能源以太陽能發電為大宗，按再生能源資訊網資料顯示，2023年9月，太陽光電佔整體再生能源發電的53.9％，遠超其他發電模式。而為了加速推廣再生能源，能源署據此擬訂2025年太陽光電20GW的目標（百萬瓩），將太陽能發電做為發展主軸。
目前台灣實施的太陽能發電以「屋頂型」為主、「地面型」為輔，能源署解釋，地面型光電在不影響農業發展下，可優先將漁電共生等複合式光電，設置於不利農業經營或邊際農地。此外，若為在農地設置光電，採取土地變更途徑，則須由農業主管機關嚴格把關，避免影響農業發展。
光電進駐成危機？還是轉機？
針對政府倡導優先發展屋頂型光電，太陽光電產業永續發展協會理事長蔡佳晋表示，台灣身為半導體重鎮，用電量相對大，若只依賴屋頂型，難以解決電量問題。他認為，屋頂型光電可行，但數量不足成隱憂，加上溫室型態的屋頂型光電及漁電共生的建置成本高，難以做為主力，若想普惠綠能，營農型及地面型光電都應齊頭進行，推動農電共生。
「（光電進駐）一來增加發電量，二來增加農民收益，一舉兩得。」彰化縣大城鄉頂庄村長許仁寶說，農電共生使農作物得以與太陽能板共存於土地上，尤其本地（大城鄉）主要經濟來源為農業，但人口外移嚴重，加上少子化影響，勞動力逐漸趨於高齡化，因此許多高齡農民早已沒在耕作，造成荒廢農地遽增。
「光電的推行讓農民有選擇的餘地」，許仁寶坦言，農作物和電同樣都是產物，而大城鄉荒廢土地數量驚人，若放任雜草叢生，又不使用於生產光電，將浪費國家資源。他也透露，由於當地農民多為高齡人口，有些網路的不實報導容易混淆農民視聽。
評估標準不一 執行成效不彰
至於反對聲浪從何而來？回溯農地種電初期，政府於2017年開放農業綠能，而後於2018年修法允許農地變更地目即可種電，土地變更申請通路為光電發展另闢蹊徑，卻也因此引發亂象，不僅小面積農地種電案大增，還衍生假菇寮、審查失能等諸多爭議，於是在2020年再次修法，提高農地種電審核門檻。台南菁寮民宿業者王家曼直批，政府根本是在玩弄規定。
「如果台灣真的要靠綠電，將會失去很多土地」，王家曼強調，她支持光電但不支持糧食換電，因農地種電伴隨的是短期之利，應先思考糧食若不再進口，台灣人是否有能力自給自足。再者，政府目前以「不利農業、低地力農地」劃分綠能發展區，意即挑選嚴重地層下陷或土壤鹽化、水源不穩等土地設置光電設施。王家曼對此質疑，政府該如何訂定標準以服眾，她也指出，政府應將事前環境評估以及事後光電板回收納入政策考量。
針對民眾擔憂，蔡佳晋認為，糧食自給率不足問題存在許久，而非因發展太陽能，且目前農地種電案並非強迫性，以尊重農民意願為優先。另外他也強調，環境評估主要針對大面積、大型改變地形地貌為主，而農地並非大規模破壞地貌，業者事前也會對農地執行環境敏感分析，因此他坦言，「以經濟角度去看，光電對農地未來發展很有幫助」，但現今農地種電因過往亂象，導致民眾對於種電普遍存疑，使業者相當無奈。
農電共生竟成「假種田，真種電」
政府持續推動農電共生，但其相關審查法案、制定措施未有明確規範，且有光電業者強鑽法規漏洞裝設太陽能板，2016年更是被媒體揭露出多起「假種田，真種電」事件，案場內只有光電設施，卻無種植農作物，而此不合規範之農電共生案場後續遭廢止。王家曼指出，台南有多片土地使用途徑未通過，廢棄的太陽能板至今仍遺留原地，沒有任何業者前往拆除。
能源署一開始推動以「設施型」綠能為主，將太陽能板廣設於公家機關、民宅及大樓等建築，同時鼓勵工廠設置，在發現設置數量無法達到能源轉型的目標後，才轉向從農業及漁業推動共生。
在農地中，光電案場主要設置於不利耕作地，不過近期有多塊幾年前仍在耕作的農地也開始設置太陽能板，引發王家曼關切，質疑有光電業者釋出誘因，使居民非自願出租土地給業者設置太陽能板。她感嘆，經換算過後的利潤，最大受益者為光電業者及出售電給台灣電力公司（下稱台電）的人員，「這樣的政策到底好到誰」。
對此蔡佳晋分析，當時設置光電案場的規範不清楚，有些業者因無經驗，隨意架設太陽能板，導致設計不符合農作物生長，加上當時尚未有大型光電示範區，因此造成許多廢棄案場。
蔡佳晋補充，一開始的起步階段難免會有缺失，並不是所有業者都是如此，目前大部分廢棄的光電板已被移除，希望大眾勿以偏概全。而如今蔡佳晉與旗下光電業者也在嘉義成功規畫出營農型光電案場，向大眾證明農電共生的可行性。
小二甲新制上路 導致案場氾濫
農委會於2020年修正「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」，規定光電開發2公頃以上的土地變更案，全面改由中央審查。2公頃以下土地除「被其他用地包圍及夾雜的零星農地」將由地方政府審核外，其他皆禁止申請土地變更，此規範俗稱「小二甲」。
許多光電業者利用此方案，將大面積農地切割成2公頃以下，分成數筆審核案遞交。對此，王家曼認為「小二甲」方案，導致原先不符合規定的農地，在分割後又突然符合面積標準，通過設置審核，造成光電案場氾濫。
蔡佳晋則對「小二甲」方案抱持不同想法，他指出，太陽能本就是分散式能源，以小塊農地施作是正確的做法。再者，台灣農地生態普遍較破碎，大面積農地不多，因此就算業者想做大面積案場也困難。他更強調，雖然旁人看來小面積農地架設太陽能板，會造成景觀破碎，但能夠增進永續發展才是重點。
光電板污染環境 能源署：根本是誤解！
農地若要申請裝設太陽能板須通過政府審核，不過，國內缺乏光電對生態影響的長期評估與監測，大面積的光電板改變地貌，恐衝擊生物多樣性及生態環境，王家曼質疑，太陽能板可能使土地生態狀況歸零，永久無法耕種。
能源署解釋，此說法為誤解，太陽能板主要由玻璃及太陽能電池組成，電池的主要材料為矽，並無毒性，一般放置於自然環境下，可受日曬雨淋，不會污染環境。目前已與環境部規畫太陽光電模組回收機制，不允許隨意棄置，並依法收取模組回收費用，嚴格落實回收處理。
對此，蔡佳晋也表示，目前沒有任何科學或期刊能證明太陽能光電板有害於農作物。農地光電案場中，光電板只佔用農地建置面積的千分之三，20年後拔掉全都能再次利用，對環境不會有影響。
針對生態環境問題，能源署說明，已制定相關規範及審查原則，使綠能及生態環境共榮共存。蔡佳晉補充，台灣土地目前過度利用，農民持續性的耕種對土地傷害大，因此光電案場設置前，會先讓土地長滿雜草，使底下的土質促進蚯蚓再度繁殖，再放置交錯的太陽能板使日照從旁進來，讓土地得到充分休息。
以農為本 農電共生
為達2050年淨零轉型目標，能源署持續建設再生能源，同時於2023年規畫在彰化縣大城鄉徵求地主意願，推動「光電示範區」，不料卻引起部分環保團體的反彈聲浪。許仁寶分析，此舉受農民健康保險（下稱農保）限制，必須維持耕作，農民才能獲得經濟保障，然而，農民大多認為租金能用以養老，普遍自願劃分農地，光電業者也認為，政府政策以保護農民收益為主，卻未想過申請之農地使用狀況及審核條件。
對於台灣目前農地種電的發展困境，蔡佳晋提到，土地申請程序門檻太低，審查制度越來越困難，再生能源的未來發展堪憂。若是做光電案場，有意願的農民及案場員工缺工嚴重，且土地租金漲幅高，畫設專區時需降低不可控風險，才能確保建置成本。因此他希望，政府能與光電業者祭出更多合作方案，增進綠能發展。
建置示範區 強化管理工作
政府畫設的彰化縣大城鄉光電示範區占地約339公頃，王家曼表示，若光電示範區採用砍樹、填水池等方法便無法接受，這是非常反其道而行的作法，也希望大眾付出更多關注。蔡佳晋則認為此光電示範區一定要實施，以農民的意願為主，若農民不願意也不會強迫，並強調要做好管理。
談及彰化大城光電示範區未來走向，能源署解釋，將於政策推動期間，訂定明確選址指標及遴選規範，以建置更明確的地面型太陽光電發展區位指引，同時持續與利害關係人溝通，達成共識後才會推動，期盼達成2050年淨零碳排目標。
業者：樂見各方攜手並進
能源署針對地面型農電共生的「假種田」議題說明，經濟部及地方能源單位將負責發電業查核，以及環社檢核承諾事項執行情形，未符合規定者應限期改善，否則廢止農業容許及電業執照。
除官方推動相關準則外，蔡佳晋也期盼透過教育，建構民眾對光電的正確觀念。談及自2020年起，農地種電的條件更為嚴苛，導致申請的農戶數量銳減，他表示，協會樂見各界朝同一方向邁進，也呼籲農業局在農業產值外，還應兼顧農場生存力，以及農民就業、農村發展等層面，搭配知識、轉移與創新，以太陽能輔助農業競爭力，支持農業生產經費，並增強生態保育。
儘管農保申請條件使農民持續耕作，許仁寶指出，仍有許多年長的農民難以負荷往日的工作量，加上年輕人返鄉意願低落，轉而將農地免租金交付給親朋好友。「這也是一個生存的選擇」，他表示，農地種電的風氣可能會不斷增長，若由政府主導，將大幅提升農民意願，且應尊重農民意見，嚴格審核光電業者，並祭出為損失負責的承諾。
積極溝通共識 提升農民意願
為避免農民損失，能源署說明，未來將設置工作站，做為地區爭議的通報窗口，協助諮詢與調解方案，且應由能源署設定遴選門檻，避免零星散布的光電發展，更該訂定租金區間，防止土地炒作疑義。此外，與當地居民、環保團體等利害關係人的溝通也正在進行，能源署承諾，光電示範區將會在取得多方共識後推動，以杜絕業者投入開發後產生爭議。
欲使政策方針普及化還需加強宣導，能源署提出「優良案例宣導」、「主動召開政策推動說明會」、「意見領袖帶動」、「地方媒體推廣」等四大要點，希望藉由優良示範案例提升農民意願，並廣邀農漁戶、地主、協會等相關單位，透過說明會介紹政策推動之立意。此外，也能透過協會總幹事等領袖，協助推廣農電共生政策，建設光電示範區的同時達到群聚效應，再由地方媒體播放政策推動訊息，改變民眾想法。
「政府是環環相扣的。」王家曼強調，農電共生的爭議並非僅靠一個單位就能獲得解決，首要條件為改變農業環境與結構，才能進一步保障農民生活。許仁寶也坦言，在短時間內讓所有農民接受農電共生的確不易，但期盼藉由政府推廣，提升民眾接受度。
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