公投脫鉤大選 降低投票率還是促進思考?

因2017年《公民投票法》修法,隔年共有十公投提案與九合一大選合併投票,為台灣史上最多公投題目的一年。攝影/蔡佩珈
記者 蔡佩珈、游甯筑、張品臻/採訪報導

公投法原先規定,公投案成立期間若有全國性選舉應與其合併。立法院在去年三讀通過公投法修正條文,規定「自2021年起,每兩年舉行一次公投,並將公投日定為當年八月第四個星期六」,讓公投與大選脫鉤。此舉引發社會爭議,部分人士擔心因此導致投票率下降,傷害公投直接民主的內涵。

中華民國憲法第17中,指出國民享有選舉、罷免、創制及複決之權利。再根據《公民投票法》寫到,公民投票是提供人民對重大政策等直接表達意見之管道。以及大法官彭鳳至在釋憲意見書中表示「公民投票是由憲法肯定,基於人民對於現況政府運作機制之不滿,直接參與國家意志之形成,是為直接民權之展現」。顯見,公民投票背後代表的直接民主精神,是為構成我國民主政治的重要環節。

國民黨青年團團長陳柏翰表示,在相對菁英的代議士討論下,人民關心的議題或意見,可能會出現與民意代表不一致的狀況,此時公投用直接民主的手段,就可以補足民主國家中代議士的政治不足之處。另外,在提供國家政策運作上,較符合民意的方針。

國民黨青年團長陳柏翰

與大選脫鉤 恐降低投票率

但過去公投往往都是與大選同時舉行,在野的國民黨主席江啟臣就曾在中央選舉委員會辦理的公投提案聽證會上表示,此次公投修法為「鳥籠公投」,擔心公投與大選脫鉤後,投票率會下降,反而影響直接民權的行使。為此特別舉行國民盃辯論錦標賽,盼藉由辯論能夠更了解公投實務運作的討論空間。

《公民投票法》因提案、連署與通過門檻過高,有「鳥籠公投」的別稱。攝影/蔡佩珈

不過,法律白話文運動社群總監劉珞亦認為,我國於2017年修法降低公投門檻後,人民也不必擔心投票率下降問題。因為降低門檻,讓公投議題通過機率變高,即使投票率下降,公投也不一定不會成案,有待觀察。

根據台灣台北地方法院2018年選字第7號判決顯示,前年地方首長大選與公投合併舉行,由於選務規畫不當,發生「邊開票邊投票」的選舉亂象,有選舉不公之疑。

錯開選舉 增思考空間

此外,公投案討論也因正逢大選,在競選過程中,難免將政黨、政黨候選人與公投案綁在一起,失去公投原先對事不對人的理性討論空間。然而,立法院公投法修正部分條文提及,公投將錯開選舉年,使公投案有理性討論時間,避免公投綁大選的紛亂。對公投主文、理由書內容及提前公告之要求,將能讓投票人有充裕時間理解公投內容及其提案通過與否效果,有助於落實國民行使直接民權。

營造良好投票風氣,提升民眾公民素質,是社會共同的目標。攝影/張品臻

劉珞亦表示,在台灣環境下,無論公投是否綁大選,「政治操弄」必然產生,但政治操弄也是政黨對公共議題的表態,也能讓選民檢視其候選人態度,並非全然壞事。

陳柏翰說明,以國外公投的相關數據來看,公投綁大選確實投票率會上升,但也會提升選舉中議題複雜程度,無論公投是否與大選掛鉤,都希望選民能獨立思考,才是在民主國家舉行選舉的最佳根本之道。

民主社會難得可貴,不斷的修正、改善,尋找真正的台灣價值。攝影/張品臻

借鑑瑞士 提升公民審議空間

《公民投票法》自2017年修法後,放寬提案、連署與通過門檻,隔年有十項公投提案通過中選會查核。為趕上20181124九合一選舉,中選會在一個月內舉行50場意見發表會,民眾難在時間內進行充足討論,就得投下選票。中正大學政治學研究所教授廖達琪表示,瑞士創制案平均52個月才進入投票,台灣不僅要拉長公投準備時間,也應調整公投制度。

在修正《公民投票法》之前,因提案門檻規定為最近一次總統、副總統選舉人總數千分之一、連署成案門檻為選舉人總數5%,僅有強化國防案、對等談判案等六項公投案成案。台灣人權促進會執行委員涂予尹表示,公投本意為促進民眾對公眾議題的討論,但許多社運團體礙於連署門檻過高,難以推動議題,因此該門檻設計反而難達公投本意。

立法院於2017年將提案門檻下修至萬分之一、提案連署門檻為1.5%後,中選會共受理37項公投提案,最終十案交付公民投票。雖然創下台灣史上公投最多題目的紀錄,但涂予伊認為,公投案準備時間過於倉促,導致民眾難以在短期內完全消化、並思考議題。他舉例,第十案「以核養綠」因連署數不足,直至投票前一個月才正式成案,該公投案涉及議題複雜,民眾難以在短時間內完全消化、思考。

因2017年《公民投票法》修法,隔年共有十公投提案與九合一大選合併投票,為台灣史上最多公投題目的一年。攝影/蔡佩珈

為改善公投準備期不足的問題,立法院2019年修正《公民投票法》,將公投案成立後的公告時間從一至六個月,改為三至六個月。不過廖達琪建議,瑞士公投從連署、成案到投票至少歷時一年以上,且一年僅安排四次公投,每個公投案至少有六個月討論時間,台灣應對整個公投制度進行通盤調整。

此次修法也讓公民投票與全國性大選脫勾。廖達琪表示,公投10案確定成案後,中選會在選戰最激烈的期間,安排50場意見發表會,選民注意力將分散。廖達琪雖對此項修法表示支持,但她也建議,中選會除舉辦意見發表會,應協助民間舉辦公聽會、講座等多種形式活動,促進公眾討論。

成案門檻下修  促進社會整體公民意識

《公民投票法》下修提案門檻後,許多民間團體趕在2018年大選前向中選會提交公投案,希望藉由大選提升公投議題的熱度,導致該年多達10張公投票需要民眾圈選,也罕見出現「邊開邊投」的窘況。為了不讓慘況再次發生,中選會選務處科長陳宗蔚表示,投票的時程(上午8時至下午4時)基本上無法更動,因此中選會於今年總統大選時將增設4道遮屏、1300個投開票所,目的是希望能加快投票速度,不再讓「邊開邊投」的狀況發生。

中央選舉委員會針對2018年公投亂象進行通盤調整。攝影/張品臻

面對《公民投票法》未來的新走向,中選會綜合規劃處科長廖桂敏表示,其實與過去並沒有不同,法條如何修正,就按照規定執行,並不會因為公投與大選脫鉤就減少原有的業務量。廖桂敏也加以說明,雖然公投提案門檻下修後,中選會需受理的案件變多,但她認為這對民主社會來說是好事,讓民眾能更直接參與公共事務,提高社會整體的公民意識。

回顧2018年公投最讓各界詬病的無非是公投案題目在文字上的選用,出現許多民眾無法在第一時間讀懂題目的表達方式,這也是該年公投冗長耗時的原因之一。對此,廖桂敏說明,中選會在20191014日發布《全國性公民投票案主文與理由書文字用詞字數計算語法及其他相關事項辦法》,明確訂定公投案題目文字用詞及語法,不讓題目難以讀懂的情況再次發生。

中央選舉委員會發布全國性公民投票案主文與理由書文字用詞字數計算語法相關事項辦法。攝影/游甯筑

綜上所述,無論是民間團體、政府單位,對於新版公民投票法都持正面態度,這對台灣社會來說會是一項全新的挑戰,劉珞亦提到:「在民主社會中,沒有人知道什麼是好,什麼是壞,就只能試一試。」來的發展誰也說不準,唯有不斷的討論、修正與改良,才能讓社會導入更好的公民環境,培養民眾成為更成熟的公民。

 

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