修正禁伐補償條例 維護原住民權益

記者 思宣羽、趙紜甄、韓湘紜/採訪報導

政府規畫原住民保留地,在所設定的土地範圍內給予原住民族耕作權、地上權或農育權,而原住民保留地的合法使用人在積極配合政府的政策之下,卻因為政府為落實國土保安、水源涵養制定的《原住民保留地禁伐補償條例》(以下簡稱《禁伐補償條例》),使原住民族人的土地使用受到限制,也失去了自身權益。

原住民保留地是政府為「保障原住民生計,推行原住民行政」而設置,主要在輔導並推動原住民「個體」或家庭生計的發展,同時兼顧原住民族「整體」生存空間和民族經濟體的發展,而《原住民保留地禁伐補償條例》的制定則是政府為了達成維護國土保安、涵養水資源、綠化環境、自然生態保育及因應氣候變遷、減輕天然災害之目標為前提下,處理原住民保留地禁伐補償事宜。

新北市烏來區瀑布旁的原住民石像,在禁伐補償條例的修正,更多原鄉族人能夠受惠,也達到環境保護的雙贏效果。 攝影/趙紜甄

條例修正前,這些被列為禁伐區域的原住民保留地,如新北市烏來區、桃園市復興鄉等位在水庫上游區,及太魯閣國家公園等,因為禁伐的限制讓族人無法農作或做其他用途,連帶影響到原住民族人的權益問題。

新竹縣原民處經建工程課葉大裕提到,這些受到禁伐限制的原住民保留地以林業用地占大宗,這些區域許多林地地形多為陡峭、難以到達,不適合經營利用,持有人、所有權人因地形因素無法經營林業獲得實際收入。

為落實《原住民族基本法》第21條,原住民族在土地被受限制的情況下,政府應給予適當的補償,因此原住民族委員會也開始致力於推動「原住民保留地禁伐補償」工作,以解決上述土地利用被限制的問題並修法更加完善。

2016年至2019年禁伐補償辦理情形。資料來源/行政院、製圖/思宣羽

條例修正 多人受惠

行政院會於201910月通過《原住民保留地禁伐補償及造林回饋條例》修正草案,並將其更名為《原住民保留地禁伐補償條例》。修法內容為擴大適用範圍,包含都市計畫區、國家公園、水源特定區、自然保留、保護區內同樣受限制使用的原住民保留地,補償金額的調整也增加為每公頃3萬元。

在這次《禁伐補償條例》的修改中,考量到「竹子」這種山區特別物種,竹子因自然老化導致根部無法抓土,連帶整個竹林整片滑動,這樣反而造成土地更大的傷害並產生水土保持的負面效果,因此取消了原本要樹齡6年以上才可申請,改成土地上的竹、木覆蓋率達七成就可申請《禁伐補償條例》。

申請人土地的竹、木覆蓋率達七成以上就可以申請《原住民保留地禁伐補償條例》。照片來源/Unsplsh

新北市議員馬見辦公室主任兼烏來區禁伐補償受益人高克誠說,修正後的《禁伐補償條例》解決了上述這些因為竹林砍伐的問題,讓族人們不用再煩惱有地卻沒辦法拿來做實際收益的問題,也提供維護國土保安、涵養水資源、綠化環境、自然生態保育及因應氣候變遷、減輕天然災害之目的。

烏來當地居民高克誠說,今年烏來地區原住民終於可以申請禁伐補償,在這之前是沒有任何補助的。攝影/趙紜甄

高克誠提到,無黨團結聯盟原住民立委高金素梅致力推動《禁伐補償條例》,今年因為此項條例的修正之下,使得新北市烏來區當地部落族人才有得到這樣的補償,在此之前,因為烏來區本身就是水源特地保護區,土地既無法開墾也沒有補助,現在則是全面開放,當地居民也因此受惠。

高金素梅在2019年的臉書公開貼文說到,《禁伐補償條例》通過後至今已進入第四年執行,四年下來,補償金額達到473347萬元。補償最多的是屏東縣,四年共204340萬元,屏東共有10個原住民鄉,是排灣族與魯凱族的居住地。

高金素梅也提到,别小看受益人數3萬人.一個人背後代表的可能是一個原住民家庭。過去,他們賴以生存的土地被法律限制使用卻沒有補償,只好揹起行李到都會去打工養家,現在有了禁伐補償,部落的家庭經濟終於可以喘口氣。正義雖然遲到數十年,但終究來了。

《禁伐補償條例》修正後,在各地部落還是會有族人不太了解其中詳細的內容與規定,甚至產生政府與人民產生資訊不對等的問題發生。新北市烏來區區長周守信提到,在今年條例通過之後,他向部落族人進行宣導,讓大家有足夠的時間理解禁伐補償的相關申請流程。

109年禁伐補償計畫申請辦法,受理時間至4月30日止。資料來源/花蓮縣瑞穗鄉公所、製圖/劉庭妤

配合合理開發 原鄉經濟發展邁向下一步

考量到各山區的地理特性,政治大學民族學系副教授官大偉提到,對於山區的土地開發與利用需要有一定的限制和規範,但不表示山區就不該發展,而是用一種符合當地環境的特性,並同時納入當地人發展的需求,善用在地人對環境的知識跟智慧,規畫一個完善的制度。

禁伐的意義在於土地禁止砍伐、開墾或做其他用途,以達到環境保護的目的。官大偉認為應該在這項《禁伐補償條例》之下去看待原住民族對環境的貢獻,但若只有計算森林的部分是不足的,還應包含對水源的維護等,這些都應放到環境經濟學裡計算,並思考整個原鄉對台灣的整體環境所做出的維護。

烏來是台灣分布最北的原住民山地區,生態資源豐富,當地的烏來瀑布也是著名的觀光景點。攝影/趙紜甄
政治大學民族學系副教授官大偉認為禁伐補償只是單一的規畫,未來政策應配合其他土地政策來提升原鄉經濟。照片提供/SQ Film Studio

官大偉提到,應避免保留地只有禁伐而沒有一些合理的開發規畫,若要平衡原鄉的經濟發展,還需要做一些空間整體規畫,包含不同的區位可以做怎麼樣的合理使用,這樣才能真正提升族人的經濟自主,在自治的議題上也才能自理。

換句話說,禁伐補償提供的金額畢竟有限,官大偉認為這樣的補償只是對於族人整體的原鄉經濟以及整個土地經濟中的一環,而不是變成族人大部分保留地的收入來源,必須要讓原鄉的土地規畫有多元性 ,包含農業或加工產業以帶動經濟發展,目前的禁伐補償還是比較單一,未來應該要再搭配其他的土地政策。

禁伐補償條例提升生態與公益價值

因《禁伐補償條例》修改和實施後,近年林產物伐採申請案相對減少,原住民族人多數傾向申請禁伐補償,除了降低人類對山林資源的干擾,也使森林生態系統逐漸自然修復。

葉大裕提到,《禁伐補償條例》中可依法申請的用地有四種,分別為林業用地、保護區或水源特定區、國家公園和其他經主管機關認定有實施禁伐之必要地,因上述地點擁有豐富的林木資源,在森林生態系當中有許多公益價值。

公益價值分為四種,一為支持服務,如土壤生成、氮循環;二為供給服務,如供給食物、淡水等;三為調節服務,如氣候調節、淨化水源等;最後是文化服務,如休閒價值、教育價值等,不只僅限於環境和生態的變化,同時也有人文等不同層面的提升。

根據行政院資料顯示,從2016年到2019年間,因《禁伐補償條例》,水源涵養、二氧化碳吸存和防止土砂流失等共產生了298億元的經濟效益,截至2018年底,已保護了4.6公頃的林業用地,數字逐年攀升,在生態保育上有實質成效。

葉大裕認為,在現今使用者付費觀念逐漸提升,這些土地所有權者的土地所提供的公益性服務並沒有得到相對應的報酬,例如原住民保留地因法令限制作為一些水源特定區、自然保留區,讓原住民無法使用,高克誠也提到,還沒有補償時,國家限制使用地,讓他們無法耕作和開墾,使他們有經濟的壓力,故此可藉由《禁伐補償條例》的實施給予相對應的補償。

烏來區是政府規畫的水源保護區,在此區域內不能做任何開發利用。 攝影/趙紜甄

在實施《禁伐補償條例》後,原住民可以藉由減少伐採林木提供各式公益性森林生態系統服務,進而領取禁伐補償金,這樣不僅保存了大量的自然資源,也達成土地、森林生物與族人多贏的局面。

從土地山林看轉型正義  

《禁伐補償條例》上路至今,修法擴大受益原住民人數及土地範圍。但是國家提供的土地制度與原住民原有的觀念不同,因此延伸出土地正義和私有化的問題。官大偉認為,應持續完善禁伐補償的制度,未來不止「彌補」,更要原住民「共同參與」土地經營。

修法顯示近年原住民權益越來越受重視,但是國家和族群的轉型正義始終是個難題,隱藏在背後的是少數族群遭受的不公不義,如何不讓過去的錯誤重蹈覆轍,官大偉認為要更完善《禁伐補償條例》,去做其他延伸。

「要談轉型正義的話,也應該回過頭來檢討保留地的制度。」官大偉說,如果沒有去看歷史,人們會覺得政府規畫了一塊土地提供原住民使用,但實際上這個政策是讓原住民的生活空間被限縮在保留地裡面,當人口逐漸增加,土地負擔也會變大,進而影響環境等等。

官大偉認為,應該要把《禁伐補償條例》當作原住民轉型正義的起點,並且持續完善這個制度。目前《禁伐補償條例》的實行範圍以保留地內為主,原住民的土地經濟政策除了規畫使用的保留地外,應該把視角放到整個山林上,不只是以金錢去彌補被剝奪土地使用權的原住民,更可讓原住民參與國家公園的經營與管理,實行真正的轉型正義,相對可以降低保留地的開發壓力。

土地正義是原住民轉型正義的一環,《禁伐補償條例》帶來關於土地私有化的問題。因為條例規定需要申請人申請補償,過去集體使用的土地就此轉為私有時,會因資訊不對等、不完整,使有心人將不知情者的土地登記在自己名下,引發歸屬問題。將土地分割申請的制度,也和原住民族人原有的經營方式有很大的不同。

把原住民使用土地的觀念擺在一邊,只用國家設計的私人登記制度是系統性錯誤,容易產生諸多問題。官大偉說,國家與原住民族間的轉型正義之意義,應該在於出現上述系統性的錯誤時,國家應該如何與原住民溝通,以及如何修正現有的制度。

 

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