教改20年「大學價值」在哪裡?

記者 張瑋真、陳亭瑜、黎宣佑/採訪報導
高教擴張後 在天秤擺盪的大學

九〇年代的教改,是台灣教育史的轉捩點。當時社會風氣逐漸開放,改革教育體制也成為全民熱烈討論的議題,政府實施教改的理念無非是希望教育能夠回歸本質,讓學生能夠「快樂學習」,並且每一位來自不同家庭的學生都可以立足在同樣的起跑點。

國立台灣大學是台灣第一學府。攝影/陳亭瑜

民國83年四一〇教改行動聯盟提出「廣設高中、大學」的口號,85年行政院教育改革審議委員會也予以呼應,於是台灣的高等教育開始擴張。教育改革的內容除了增加學校數量,也囊括教育相關法條、教材、師資、財政等繁複的面向。大學數量自民國79年的53所,至今106年成長為129所,其中包含公立及私立大學,但獨立學院、專科學校等不列入計算,使得台灣的大學密度在世界排名中名列前茅。

解嚴及教改前後,大學數量成長圖。資料來源/教育部統計處、製圖/黎宣佑

廣設大學後,幾乎所有人都可以接受高等教育,但在近年少子化的衝擊下,要如何平衡教育品質與學校營收,成了學校經營者的一大煩惱。教育部高等教育司(以下簡稱為「高教司」)以書面回覆說明,國立大學實施校務基金制度後,預算的編列分為政府循預算程序之撥款(公務預算)以及自籌收入(含學雜費、產學合作、受贈等項目)兩大類。

私立大學則因屬於私人興學,故其預算及經費皆應由各校自行籌措,並依《私立學校法》規定,各校每年預算書經董事會通過後,需報教育部備查。

依照我國目前租稅制度(稅制18.4%)以及財政能力,高等教育的學費需由政府、學校和受教者共同負擔,但公、私立學校能從政府中得到的補助相差距大,以國立陽明大學105學年度為例,學生學雜費僅占學校總收入的10.26%,其為國立大學最低者,而私校中最高真理大學學雜費占學校總收入的77.63%,這也說明為何私立大學的學雜費會此昂貴。

國家教育研究院教育制度及政策研究中心主任曾大千。攝影/陳亭瑜

除此之外,國家教育研究院教育制度及政策研究中心主任曾大千認為,大學雖以公立及私立區分,但其實台灣沒有真正的私立大學,因為政府對於私立大學的運作仍多有介入。

曾大千說明,學校經營有很大部分是仰賴政府的補助經費,矛盾的是,政府認為私立學校應自行籌措辦學經費,卻又以每年通過校務評鑑即可向政府爭取經費的手段影響各校經營。然而,此經費屬於「競爭型經費」,並非每所學校都可獲得。

根據曾大千的研究,教育部會藉由校務評鑑裡的評分指標來核發經費,造成原本就因名次位於前段的大學,因其招收的學生本來就具備較佳的經濟或知識條件,表現好自然能成就學校評鑑的佳績。反觀後段的學校,原本資源就匱乏,學校若未能爭取到政府的經費,自然會擴大資源分配差距的影響。

反教育商品化聯盟成員謝毅弘指出,大學普及化之後,社會普遍會把大學視為國民教育,大學學歷變成找工作的必須條件,但卻不是所有人都負擔得起讀大學的費用,再加上不斷有數所學校紛紛向政府提出調漲學費的申請,對學生來說無疑是雪上加霜,必須在出社會前就背負高額的就學貸款。

不斷上漲的學費讓許多學生的負擔也不斷擴大。攝影/張瑋真
國立台灣師範大學教育學系副教授林子斌。攝影/陳亭瑜

國立台灣師範大學教育學系副教授林子斌則表示,目前政府對於大學的定位並不明確,政府對於高等教育擴張無完善配套,也缺乏一個基準。例如,究竟是要讓大學成為公共財還是市場化?以及若念大學是勢在必行,要如何達到社會公平得以讓資源平均分配,至目前為止仍未定調。

從未平等的起跑點 如何公平競爭?

為了能客觀分辨出學生在各項能力的程度,政府因而制定一套標準化考試,讓所有考生可以用最公平的方式,考取心目中的志願學校。然而長年下來發現,雖然考試是平等的,所有考生的題目都一樣,但仍會因不同學生的家庭因素,而使學習資源出現差距。因此,教育部經由一連串的檢討與改革,才演變成如今的多元入學招生制度。

教育部為台灣各大專院校主管機關。攝影/陳亭瑜

高教司表示,高等教育肩負培育國家社會人才的重任,同時也是國家學術研究重鎮,為了能讓學生適性揚才,政府自91年改以「多元入學管道」取代原本單一聯考的分發制度。其中多元入學中「繁星推薦」與「個人申請」的成效,已成功達到區域均衡及照顧弱勢的目標。

各聯招管道錄取學生低收與中低收人數比率。製圖/黎宣佑、資料提供/教育部高等教育司

「許多民眾反諷多元入學實際上是多『錢』入學。」林子斌對於政府呈現的績效有不同想法,由於個人申請的計分方式除了學測成績,備審資料中的其他表現也會納入考量,如校外競賽得名、特殊才藝能力證明等,也作為加分的參考。他指出,究竟此方式能確實讓學生展現其能力,還是會更加重學生的負擔、讓家庭經濟較不突出的學生失去加分的可能?

林子斌補充,個人申請的面試教授並不會單純只看備審資料的內容,畢竟老師們也知道,這些豐富的履歷背後某些程度都受到父母的社經背景的影響。但是若從學生的臨場反應來評分,經濟條件較好的學生也可以找人幫忙模擬面試,這些是否也算階級複製的結果,都是值得思考的問題。

至於繁星推薦,曾大千覺得確實有達到「區域均衡」,也就是讓每所學校的學生都擁有上台、清、交等分數較高學校的機會。無奈的是,政府也不能避免部分想要鑽漏洞的家長或學生。他舉例,曾有家長為了讓孩子以繁星上好大學,高中以前就幫孩子遷戶口,讓小孩可以念校內不那麼競爭的高中,最後因為在校名次都很前面,繁星上了台大。

多元入學是否達到區域均衡的成效,學者認為有待商榷,攝影/陳亭瑜
找出大學價值 少子化是危機也是契機

學者與民眾皆認為入學制度尚有可改善空間,但無論招生以及入學制度為何,將來政府與學校所要面臨的共同課題還有少子化現象。少子化可能造成大學因為招生不足接連倒閉,或者學生數量少,造成學校無法營運而調漲學費。

對此謝毅弘提出,少子化對台灣的大學來說不見得是危機,甚至可以化為轉機。他說如果政府每年投注在大學的經費維持不變,每個學生可以分得的資源反而變多。台灣現在教育經費的問題是「不患寡而患不均」,若政府能妥善平均分配給每所大學的補助,相信少子化不會是大學紛紛退場的主因。

資源分配不均衍伸出各校學費上漲議題(示意圖)。攝影/陳亭瑜

林子斌也認為,台灣的大學其實是可以吸引國外學生就讀的,但受制於政府的規定。教育部介入了大學學費的收費以及調漲標準,導致某些學校無法依照自己的理念辦學或達到自身期望的教育品質。再加上政府限制境外生人數,近年又因「新南向政策」,著重在招收東南亞國家的學生,對鄰近的國家如日本、韓國等較無推廣宣傳,才會有學校招不到學生的狀況。

「台灣對於大學理念的探討是當務之急。」曾大千感嘆,台灣是把大學當中、小學在辦,中、小學的性質是沒有什麼差別,但大學應該要有自己的特色。學生常以學校分數填志願,例如想念電機系的人就從台大、清大、交大、成大一直往下填,若同一個科系在不同大學中仍有優劣之別,代表大學的特色沒出來。如果各大學可以發展自己的特色,在招生上就不會有太大的困難。

找出大學價值是政府與人民的共同責任。攝影/陳亭瑜

如同高教司所述,大學肩負重責大任,是培育國家人才的搖籃。但若大學的主管機關或者社會對於大學的定位都不清楚,學生只為了文憑念大學,真正的「大學價值」可能也難以彰顯。

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