前進黑色大陸 台非關係廿年:農業援助

國際合作發展基金會協助史瓦濟蘭進行甘藷種植計畫。照片來源/國合會
記者劉育如、吳彥萱、李佳諳、洪楷婷/採訪報導

2003年以來,賴比瑞亞、塞內加爾、查德、馬拉威、甘比亞、聖多美普林西比相繼與台灣斷交,致我國非洲友邦到了2016年,僅餘布吉納法索、史瓦濟蘭。昔日邦交的切割使台灣陷入日益艱困的外交處境;儘管如此,我國仍然致力提供萬里之遙的友邦多項援助,而其中一向被視為鞏固外交關係利器的農業援助,究竟為布、史二國帶來什麼改變?

靠天吃飯 三餐溫飽難

非洲大陸東南方的史瓦濟蘭,不靠海且位在緯度較高的溫帶氣候區,一年旱季長達三個月,年雨量僅900毫米,乾溼度及年溫差甚大;地處西非內陸的布吉納法索,平均年溫更高達攝氏41度,雨季分散,六月至十月經常出現的強烈暴風雨,雖然帶來豐沛雨量,但植被不易蓄水,水分來得快去得也快。

因此,史國與布國的農業環境只能任由氣候主宰,收成季節與產量均不穩定。除欠佳的氣候條件之外,基礎建設不足和簡陋的灌溉系統,也是生產作物的一大阻礙。糧食短缺迫使兩國只得轉向高價進口;例如,布吉納法索年均稻穀產量約十萬公噸,但稻米進口量卻高達約20萬公噸,比例嚴重失衡。再由於價格易隨國際市場波動,因此進口量有限,加上城鄉差距懸殊,二國除城市之外的偏鄉地區糧荒頻傳。

另方面,寶島的稻米生產豐饒,經濟水平相當。台灣不論官方或民間,皆投入諸多努力,改善非洲邦交國的農業困境,讓友邦人民擺脫三餐不繼的生活。

外交替代役於史瓦濟蘭進行馬鈴薯健康種薯繁殖計畫之馬鈴薯切片檢驗。照片提供/國合會
糧食送暖 萬噸大米解飢荒

台灣自2002年開始由行政院農委會農糧署承辦糧食外援工作,迄今已輸出30多萬公噸大米至33個國家,其中尤以非洲為大宗。農糧署糧食儲運組組長黃昭興表示,糧援預算會依國內稻米生產狀況、市場供需及公糧庫存而訂,我國2016年約提供援外大米二萬公噸,價值約六億元台幣。黃昭興提到,台灣根據世界貿易組織(WTO)及聯合國世界糧食計畫署(WFP)規定,謹守糧食援助不可與貿易行為掛勾的原則,公糧皆是無償提供,且為了更貼近當地需求,農委會長期和非政府組織合作,近年多經由慈濟及世界展望會發放愛心大米至受援地區。

農委會援外食米包裝堆儲情形。照片提供/農委會

除了官方免費供糧,世界展望會的史瓦濟蘭分會也採以工代賑,讓當地人民透過協助建設或服務社區來換取大米;慈濟則是連續七年赴南非、賴索托、辛巴威、波札那、莫三比克與史瓦濟蘭等國的偏鄉地區發放農糧署捐贈米,約十萬個家庭受惠。大部分非洲人以玉米或玉米粉為主食,大米是他們一年難得吃上幾回的奢侈食物,因此對台灣的糧援滿懷感激。

國合會前進布、史 技術合作助自給

提供糧食外,傳授農業技術、協助友邦糧食自產也是台灣農援的一大目標。成立於1996年,長期承辦外交部「對外技術合作業務」的財團法人國際合作發展基金會(國合會)是台灣外援行動的重要管道。國合會公關梁嘉桓表示,有別於前幾年針對農、漁、畜牧業等領域分別派遣不同團隊的方式,農技團已轉型成「計畫經理」模式——派遣一位計畫經理在當地負責監督管理,並搭配一、二位技師,另外再協尋專家前往一至二週,評估可行性及成效後才會開始執行,傳授當地人員實作技術。他指出,多數非洲政府可能存在貪污問題,導致經援成效有限,派駐人員所費不貲且人才不易招募,因此改為計畫援助,如今已無農技團常駐。

有關農援方案,基本上都是友邦政府主動向台灣提出,透過大使館將消息呈報外交部進行評估,然後委由國合會承辦,進入「計畫循環(project cycle)」系統(見右圖)。至於國合會創立前,台灣的海外援助以農耕隊為主,赴當地示範田耕種,如今已全面改採計畫經理制。

計畫循環(Project Cycle)內容。製圖/吳彥萱

以史瓦濟蘭的健康種薯繁殖計畫為例,馬鈴薯等根莖類作物為該國主食之一,然而當地原生馬鈴薯品種不良,居民栽種用的種薯需從南非進口,不僅價格高昂且品質不一,因此產量一直無法提升。有鑑於此,史國政府於2012年提出預算約400萬美元的八年計畫,希望我國協助培育健康種薯。就成效而論,史國自產健康種薯數量從2013年計畫初期的27.8公噸,截至2017年已達130.5公噸。

台灣協助史國自產健康種薯數量之變化。製圖/吳彥萱

梁嘉桓表示,我國的農業技術較以往進步許多,能夠提供更有效的協助。例如,在平均氣溫高且儲水不易的布吉納法索巴格雷墾區,台灣就進行一項重要的灌溉蓄水工程。早於1994年,便由首任團長路志高率領農技團赴當地發展,至今仍有國合會參與水利建設與水稻生產計畫。今年開始,我政府更斥資約200萬美元與擁有重要影響力的布國巴格雷成長極公司合作,升級舊有灌溉設施,建立現代化、穩定且有效率的種子生產體系。該項合作計畫幫助布國提高糧食產量,達成自給自足,也使得該公司運用糧食銷售所獲利潤,減輕維修水利設施的經費負擔。

協助巴格雷墾區灌溉設施升級工程之工人身著台、布兩國旗T恤,象徵兩國之國際合作。照片提供/國合會
與大學攜手 推動農業精進

國合會之外,彰化明道大學董事長汪大永與史瓦濟蘭國王恩史瓦帝三世於2017年十月在史國簽訂合作備忘錄,展開第一階段六年的「史瓦濟蘭皇家農業精進計畫」,不僅呼應國合會於史國的農援方案,也開啟另一項台灣民間機構與非洲友邦的合作橋梁。 隨汪大永赴史國的明道大學精緻農業學系陳義松教授表示,當地除種植玉米、馬鈴薯等糧食作物,還有少許甘蔗、鳳梨,但大部分水果仍以進口為主,希望透過低成本、高成效且不傷害環境的生物動力農法協助該國培養自給自足的能力。

陳義松指出,生物動力農法興起於1924年,該法能降低汙染、回復自然生態,且較能為史國人民接受,從而創造健康的生活環境。首先需在農場內飼養牛隻,用飼養所剩的牧草及排泄物製作堆肥灌溉農田,收成後的作物再提供畜牧所需,整個循環不使用任何化學肥料。此農法共有八種配方,配合不同季節及需求,其中包括利用牛糞中的微生物提高生產力;含矽配方則可以降低稻熱病等作物疾病發生率、增加農產品甜度。曾赴瑞典、波蘭、印度學習生物動力農法的陳義松說,農法的原理雖簡單,但需要培訓大量專業人員方能配合計畫的實施,並藉此擴大開墾區域。

轉眼間,台灣對非洲友邦布吉納法索及史瓦濟蘭的農業援助已二十餘年,雖然援外活動常被視為耗資龐大的外交手段,然而經過官方和民間機構多年努力,成果亦有目共睹。梁嘉桓表示,未來目標將著重技術人才培育與建立完善的產銷制度,提供農民公平的銷售網絡,免受中盤商剝削,此外,定期開設健康種苗生產管理、永續農糧發展等研習專班,邀請當地技術人員來台參訓,期望透過多樣的協助,為非洲友邦開創一條突破以往的發展道路。