記者 黃詩涵、石睿涵、高詩涵/採訪報導
因應能源轉型,經濟部訂定2025年再生能源發電量占比15.5%的目標,其中太陽能發電須達到20GW(百萬瓩)。而農電共生作為綠電發展重點項目,卻因光電亂象橫生,引起民眾反彈,導致種電案的推動愈加艱困。為了整頓現況,經濟部能源署將積極召開說明會,並藉地方媒體之聲,宣導政策良善立意,盼能消弭分歧、重建信任。
力拚淨零排放 推動綠電極大化
2021年4月,政府提出「台灣2050淨零轉型目標」,力求在2050年達到淨零碳排放。根據行政院重要政策公告,目前能源轉型以「減煤、增氣、展綠、非核」為發展核心,透過推動再生能源,實現綠電極大化。對此,能源署祭出再生能源發展目標,訂定2025年綠能發電量應達占比15.5%。
台灣再生能源以太陽能發電為大宗,按再生能源資訊網資料顯示,2023年9月,太陽光電佔整體再生能源發電的53.9%,遠超其他發電模式。而為了加速推廣再生能源,能源署據此擬訂2025年太陽光電20GW的目標(百萬瓩),將太陽能發電做為發展主軸。
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目前台灣實施的太陽能發電以「屋頂型」為主、「地面型」為輔,能源署解釋,地面型光電在不影響農業發展下,可優先將漁電共生等複合式光電,設置於不利農業經營或邊際農地。此外,若為在農地設置光電,採取土地變更途徑,則須由農業主管機關嚴格把關,避免影響農業發展。
光電進駐成危機?還是轉機?
針對政府倡導優先發展屋頂型光電,太陽光電產業永續發展協會理事長蔡佳晋表示,台灣身為半導體重鎮,用電量相對大,若只依賴屋頂型,難以解決電量問題。他認為,屋頂型光電可行,但數量不足成隱憂,加上溫室型態的屋頂型光電及漁電共生的建置成本高,難以做為主力,若想普惠綠能,營農型及地面型光電都應齊頭進行,推動農電共生。
「(光電進駐)一來增加發電量,二來增加農民收益,一舉兩得。」彰化縣大城鄉頂庄村長許仁寶說,農電共生使農作物得以與太陽能板共存於土地上,尤其本地(大城鄉)主要經濟來源為農業,但人口外移嚴重,加上少子化影響,勞動力逐漸趨於高齡化,因此許多高齡農民早已沒在耕作,造成荒廢農地遽增。
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「光電的推行讓農民有選擇的餘地」,許仁寶坦言,農作物和電同樣都是產物,而大城鄉荒廢土地數量驚人,若放任雜草叢生,又不使用於生產光電,將浪費國家資源。他也透露,由於當地農民多為高齡人口,有些網路的不實報導容易混淆農民視聽。
評估標準不一 執行成效不彰
至於反對聲浪從何而來?回溯農地種電初期,政府於2017年開放農業綠能,而後於2018年修法允許農地變更地目即可種電,土地變更申請通路為光電發展另闢蹊徑,卻也因此引發亂象,不僅小面積農地種電案大增,還衍生假菇寮、審查失能等諸多爭議,於是在2020年再次修法,提高農地種電審核門檻。台南菁寮民宿業者王家曼直批,政府根本是在玩弄規定。
「如果台灣真的要靠綠電,將會失去很多土地」,王家曼強調,她支持光電但不支持糧食換電,因農地種電伴隨的是短期之利,應先思考糧食若不再進口,台灣人是否有能力自給自足。再者,政府目前以「不利農業、低地力農地」劃分綠能發展區,意即挑選嚴重地層下陷或土壤鹽化、水源不穩等土地設置光電設施。王家曼對此質疑,政府該如何訂定標準以服眾,她也指出,政府應將事前環境評估以及事後光電板回收納入政策考量。
針對民眾擔憂,蔡佳晋認為,糧食自給率不足問題存在許久,而非因發展太陽能,且目前農地種電案並非強迫性,以尊重農民意願為優先。另外他也強調,環境評估主要針對大面積、大型改變地形地貌為主,而農地並非大規模破壞地貌,業者事前也會對農地執行環境敏感分析,因此他坦言,「以經濟角度去看,光電對農地未來發展很有幫助」,但現今農地種電因過往亂象,導致民眾對於種電普遍存疑,使業者相當無奈。
農電共生竟成「假種田,真種電」
政府持續推動農電共生,但其相關審查法案、制定措施未有明確規範,且有光電業者強鑽法規漏洞裝設太陽能板,2016年更是被媒體揭露出多起「假種田,真種電」事件,案場內只有光電設施,卻無種植農作物,而此不合規範之農電共生案場後續遭廢止。王家曼指出,台南有多片土地使用途徑未通過,廢棄的太陽能板至今仍遺留原地,沒有任何業者前往拆除。
能源署一開始推動以「設施型」綠能為主,將太陽能板廣設於公家機關、民宅及大樓等建築,同時鼓勵工廠設置,在發現設置數量無法達到能源轉型的目標後,才轉向從農業及漁業推動共生。
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在農地中,光電案場主要設置於不利耕作地,不過近期有多塊幾年前仍在耕作的農地也開始設置太陽能板,引發王家曼關切,質疑有光電業者釋出誘因,使居民非自願出租土地給業者設置太陽能板。她感嘆,經換算過後的利潤,最大受益者為光電業者及出售電給台灣電力公司(下稱台電)的人員,「這樣的政策到底好到誰」。
對此蔡佳晋分析,當時設置光電案場的規範不清楚,有些業者因無經驗,隨意架設太陽能板,導致設計不符合農作物生長,加上當時尚未有大型光電示範區,因此造成許多廢棄案場。
蔡佳晋補充,一開始的起步階段難免會有缺失,並不是所有業者都是如此,目前大部分廢棄的光電板已被移除,希望大眾勿以偏概全。而如今蔡佳晉與旗下光電業者也在嘉義成功規畫出營農型光電案場,向大眾證明農電共生的可行性。
小二甲新制上路 導致案場氾濫
農委會於2020年修正「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」,規定光電開發2公頃以上的土地變更案,全面改由中央審查。2公頃以下土地除「被其他用地包圍及夾雜的零星農地」將由地方政府審核外,其他皆禁止申請土地變更,此規範俗稱「小二甲」。
許多光電業者利用此方案,將大面積農地切割成2公頃以下,分成數筆審核案遞交。對此,王家曼認為「小二甲」方案,導致原先不符合規定的農地,在分割後又突然符合面積標準,通過設置審核,造成光電案場氾濫。
蔡佳晋則對「小二甲」方案抱持不同想法,他指出,太陽能本就是分散式能源,以小塊農地施作是正確的做法。再者,台灣農地生態普遍較破碎,大面積農地不多,因此就算業者想做大面積案場也困難。他更強調,雖然旁人看來小面積農地架設太陽能板,會造成景觀破碎,但能夠增進永續發展才是重點。
光電板污染環境 能源署:根本是誤解!
農地若要申請裝設太陽能板須通過政府審核,不過,國內缺乏光電對生態影響的長期評估與監測,大面積的光電板改變地貌,恐衝擊生物多樣性及生態環境,王家曼質疑,太陽能板可能使土地生態狀況歸零,永久無法耕種。
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能源署解釋,此說法為誤解,太陽能板主要由玻璃及太陽能電池組成,電池的主要材料為矽,並無毒性,一般放置於自然環境下,可受日曬雨淋,不會污染環境。目前已與環境部規畫太陽光電模組回收機制,不允許隨意棄置,並依法收取模組回收費用,嚴格落實回收處理。
對此,蔡佳晋也表示,目前沒有任何科學或期刊能證明太陽能光電板有害於農作物。農地光電案場中,光電板只佔用農地建置面積的千分之三,20年後拔掉全都能再次利用,對環境不會有影響。
針對生態環境問題,能源署說明,已制定相關規範及審查原則,使綠能及生態環境共榮共存。蔡佳晉補充,台灣土地目前過度利用,農民持續性的耕種對土地傷害大,因此光電案場設置前,會先讓土地長滿雜草,使底下的土質促進蚯蚓再度繁殖,再放置交錯的太陽能板使日照從旁進來,讓土地得到充分休息。
以農為本 農電共生
為達2050年淨零轉型目標,能源署持續建設再生能源,同時於2023年規畫在彰化縣大城鄉徵求地主意願,推動「光電示範區」,不料卻引起部分環保團體的反彈聲浪。許仁寶分析,此舉受農民健康保險(下稱農保)限制,必須維持耕作,農民才能獲得經濟保障,然而,農民大多認為租金能用以養老,普遍自願劃分農地,光電業者也認為,政府政策以保護農民收益為主,卻未想過申請之農地使用狀況及審核條件。
對於台灣目前農地種電的發展困境,蔡佳晋提到,土地申請程序門檻太低,審查制度越來越困難,再生能源的未來發展堪憂。若是做光電案場,有意願的農民及案場員工缺工嚴重,且土地租金漲幅高,畫設專區時需降低不可控風險,才能確保建置成本。因此他希望,政府能與光電業者祭出更多合作方案,增進綠能發展。
建置示範區 強化管理工作
政府畫設的彰化縣大城鄉光電示範區占地約339公頃,王家曼表示,若光電示範區採用砍樹、填水池等方法便無法接受,這是非常反其道而行的作法,也希望大眾付出更多關注。蔡佳晋則認為此光電示範區一定要實施,以農民的意願為主,若農民不願意也不會強迫,並強調要做好管理。
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談及彰化大城光電示範區未來走向,能源署解釋,將於政策推動期間,訂定明確選址指標及遴選規範,以建置更明確的地面型太陽光電發展區位指引,同時持續與利害關係人溝通,達成共識後才會推動,期盼達成2050年淨零碳排目標。
業者:樂見各方攜手並進
能源署針對地面型農電共生的「假種田」議題說明,經濟部及地方能源單位將負責發電業查核,以及環社檢核承諾事項執行情形,未符合規定者應限期改善,否則廢止農業容許及電業執照。
除官方推動相關準則外,蔡佳晋也期盼透過教育,建構民眾對光電的正確觀念。談及自2020年起,農地種電的條件更為嚴苛,導致申請的農戶數量銳減,他表示,協會樂見各界朝同一方向邁進,也呼籲農業局在農業產值外,還應兼顧農場生存力,以及農民就業、農村發展等層面,搭配知識、轉移與創新,以太陽能輔助農業競爭力,支持農業生產經費,並增強生態保育。
儘管農保申請條件使農民持續耕作,許仁寶指出,仍有許多年長的農民難以負荷往日的工作量,加上年輕人返鄉意願低落,轉而將農地免租金交付給親朋好友。「這也是一個生存的選擇」,他表示,農地種電的風氣可能會不斷增長,若由政府主導,將大幅提升農民意願,且應尊重農民意見,嚴格審核光電業者,並祭出為損失負責的承諾。
積極溝通共識 提升農民意願
為避免農民損失,能源署說明,未來將設置工作站,做為地區爭議的通報窗口,協助諮詢與調解方案,且應由能源署設定遴選門檻,避免零星散布的光電發展,更該訂定租金區間,防止土地炒作疑義。此外,與當地居民、環保團體等利害關係人的溝通也正在進行,能源署承諾,光電示範區將會在取得多方共識後推動,以杜絕業者投入開發後產生爭議。
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欲使政策方針普及化還需加強宣導,能源署提出「優良案例宣導」、「主動召開政策推動說明會」、「意見領袖帶動」、「地方媒體推廣」等四大要點,希望藉由優良示範案例提升農民意願,並廣邀農漁戶、地主、協會等相關單位,透過說明會介紹政策推動之立意。此外,也能透過協會總幹事等領袖,協助推廣農電共生政策,建設光電示範區的同時達到群聚效應,再由地方媒體播放政策推動訊息,改變民眾想法。
「政府是環環相扣的。」王家曼強調,農電共生的爭議並非僅靠一個單位就能獲得解決,首要條件為改變農業環境與結構,才能進一步保障農民生活。許仁寶也坦言,在短時間內讓所有農民接受農電共生的確不易,但期盼藉由政府推廣,提升民眾接受度。
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