長照2.0正式上路 經費與人力成隱憂

日間照顧中心提供長者休息和參與活動的場所。攝影/游家榆
記者 游家榆、蔡宜恩、李昕芳、李欣恩/採訪報導

「長照2.0」於今年 6 月正式上路。長照一詞,字面上來看是關於長期照護的政策用語,然而根據聯合報今年 8 月份的民調顯示,超過八成的受訪民眾不清楚長照2.0提供哪些服務。長庚科技大學老人照顧系助理教授游曉微表示,長照主要關注因生理、心理疾病或其他因素導致生活失能,需要被他人照顧超過六個月以上的個案。從民國 69 年公布實施《老人福利法》開始,與長照有關的法案至今已經存在 30 年;而「長照2.0」是以民國 96 年通過的「長照十年計劃」(普遍稱:長照1.0)為基礎,增修相關法條與內容後,於民國 105 年再通過的新法案。

游曉微表示,我國人口老化速度幾乎是全球最快,歐美國家 230 年成長的老化人口,台灣只花了短短 10 年。根據行政院經濟建設委員會的研究資料,以老年人口占總人口數為計算基準,老年人口佔 7% 以上為高齡化社會,達 14% 為高齡社會,超過 20% 為超高齡社會,依照現況我國明年將邁入高齡社會,再加上少子化問題嚴重,若不重視長照政策,極有可能造成台灣社會及經濟的衰退。過去符合長照申請資格的個案太少,導致許多有需求的民眾被排除在外,且長照資源破碎分散,政策無法有效落實,因此「長照2.0」主打擴大服務對象、集中整合資源,讓過去一直為人詬病的長照服務有了新的進程。

105年台灣老年人口即將達到高齡社會的標準。製圖/蔡宜恩
長照2.0以社區資源互相連結為主軸

相較舊政策,長照2.0的服務對象新納入 50歲以上失智症者、55歲以上失能平地原住民、49歲以下失能身心障礙者及 65歲以上衰弱者,服務項目更從原來的八項增至 17 項,其中,社區三級整合服務為長照2.0的重點之一。過去各縣市提供各種長照資源卻沒有互相交流,因此2.0版希望以社區為單位,將區域內的資源整合,作為長照體系的基礎,實現在地老化的願景。長照服務依照規模區分為三級,由大至小為 A級「社區整合型服務中心」,主要負責資源整合轉介,B級「複合型服務中心」則提供日常專業照顧,如復健和職能治療等,而 C級「巷弄長照站」即在社區內廣設據點,讓長者能就近得到簡易服務,像是日常的關懷訪視。

2.0版希望以社區為單位,將區域內的資源整合,作為長照體系的基礎,實現在地老化的願景。製圖/蔡宜恩

社區整合型服務中心又稱為長照旗艦店,任職於台北市文山區兆如老人安養護中心的督導邱昭琪表示,要成為 級機構除了提供日間照顧和居家服務外,同時還要有整合社區長照資源的經驗。兆如養護中心屬於 級機構,提供亞健康(介於健康與生病的中間狀態)、失能或重症臥床患者一系列的長期照護服務。邱昭琪提到,平時機構內有喘息服務和日間照顧中心等,部份服務是在長照1.0時就有提供,正好可以銜接今年2.0版本。其中,兆如的日間照顧中心白天會有交通車接送輕度或中度的失能長者至中心參加活動,下午再將長者送回家裡,提供社區式的服務也呼應2.0版中以社區為基礎的理念。

身為 級機構必須將社區的資源整合,評估民眾的需求並轉介至適合的 和 級單位負責。邱昭琪舉營養餐飲這項服務為例,由兆如的中央廚房供餐給 級的文山老人服務中心,再透過中心將餐點發送給社區內失能的長者,不僅資源互相交流,同時長者們也能就近得到服務。邱昭琪對於政府用ABC級區分,以社區的角度重新整合表示認同,雖然工作量可能因此變大,但長者不必捨近求遠,生活在社區裡就能得到較好的照護。

經費不穩資源失衡 長照2.0真有如此美好?

長照2.0看似為即將邁入高齡社會的台灣做出萬全準備,但游教授也點出了令人擔憂之處,她提到長照2.0的經費來源與支出就是一大難題,因新政策對於需要申請長照補助的個案從寬認定,一旦提供大量的個案補助,很可能寅吃卯糧。再者,長照2.0的經費來源是以遺贈稅、菸捐等稅收挹注,不穩定因素過高。「有財產的人,一定會想辦法在自己過世前,把財產脫手,減少遺贈稅的繳納;癮君子也會因為菸價調漲而少抽一點菸」,若稅收減少,經費也相對短絀,因此這並非長久之計。

此外,游曉微分析,雖然長照2.0強調擴大服務對象,但從過去經驗來看,一定會有被排除在外的個案,這些需要被照護的失能者、身心障礙者僅能聘僱國際看護工,或是由家人自行照顧,然而,缺乏專業的照顧技能,或是不知道輔具的正確使用方式,時常發生因錯誤行為導致無法挽回的悲劇,久病無孝子的情形更是時有所聞。

在補習班任職的胡先生,自己照顧罹患失智症的父親至今已經超過十年,他表示,照顧病患的壓力長期累積下來,身心疲憊困頓,由於舊版長照法案的服務對象不包含失智症患者,因此胡先生也無法申請相關補助,坐困愁城。長照2.0上路後,將失智症納入申請範疇,但胡先生並不了解長照可以帶給他什麼樣的實質幫助,相關知識也相當缺乏。且胡先生認為,因工作性質,需要他人協助照顧父親為夜間時段,但是長照2.0提供的服務時間都是白天為主,即便擁有申請資格,對他來說仍是畫餅充飢。

游曉微教導學生正確使用輔具的方式。照片提供/游曉微

再者,游曉微的另一擔憂是從醫護人員的觀點出發,在長照體系下工時過長,又要四處奔波到個案家中服務,難以吸引足夠人力投入長照。她分享自身的教學經驗,自老人照護相關科系畢業的護理人員,平均薪資只有新台幣兩萬多元,民眾普遍對這方面的專業認知不足。「大學畢業結果只是去幫老人把屎把尿!」是常被加諸的刻板印象,對護理人員錯誤的認知,造成其心理負重與嚴重失落感,也是長照人力缺口難以填補的原因之一。

最後,她提到長照2.0號稱有資源統合、居家護理、在地化服務的效能,更主打「社區整體照顧服務體系」,但資源分配不均以及生活文化差異的問題仍沒有解決。她進一步解釋,雖然社區整體照顧服務體系讓資源統合成ABC三個等級的服務,但身為統籌等級的 級機構,有可能因利益關係,將下放的業務優先分配給特定的 B 級或 C 級機構,造成組織間的利益不平衡。再者,全國各地生活文化不同也造成資源供給失衡,她舉例,居住在山區的原住民,生活習慣與都市的民眾不同,但是在制定政策時,並沒有將文化差異列入考量,在地化服務並未真正落實。

長照財政成隱憂 專家呼籲可參照日本經驗

老年精神科醫生沈政男表示,過去常提供醫療協助給失能或失智的病患,在治療過程中他發現單靠病患家屬的力量仍不足,需要政府規畫完整的長照政策,以國家資源彌補高齡化社會所產生的照護問題。他認為,政府為了因應人口快速老化,且考量到長照需求增加,所需經費也會逐年提高,而調增遺產稅、贈予稅和菸稅作為長照的財源,表面上增加收入來源卻忽略稅收可能不穩的情況。沈政男進一步舉例說明,「若是明年抽菸的人口減少,菸稅的收入也會隨著降低」。

以日本為例,從2000年開始推動長照介護保險,由於老年是必經過程,每個人都有長照需求,因而提倡使用者付費的理念,相較下日本的長照收入趨於穩定。沈政男提到,在日本有中立的評估委員會和醫師共同評定申請者條件,提供適當的長照政策,如日本的洗澡車主要提供給長期在家臥床的病患使用,只要有通過申請就可以免費使用且洗澡車的數量也足夠;台灣雖然近年來也引進洗澡車但數量較少,除了中低收入戶和符合鑑定的人可以使用外,其他使用者一次仍須負擔約新台幣一千元的費用。另外日本還建置「失智家屋」或稱「溫馨式團體家屋」,每間容納人數控制在九至十人,打造像家一樣的感覺,沈政男認為人邁入老年階段更該讓心情開闊。

沈政男建議台灣可以參考日本的長照制度,邁向更完善的體制。攝影/游家榆

針對長照2.0,沈政男認為政府所分類的三級單位,其服務內容有些重疊,民眾容易混淆,建議可用居家照護、日間照護及安養護機構區分,或者是擴大宣導讓民眾知道這項服務。此外,政府在長照方面的補助對象並沒有包含民間的安養機構,由於家屬不一定能長時間陪伴在臥床病患旁且缺乏專業的照護知識,因此部分家屬會選擇安養機構。沈政男表示,若是政府能提供補助除了能改善臥床病患的環境,也會讓安養機構更願意培養專業的照護人員。長照2.0正式推動後,未來政府每年應傾聽各方意見並隨著當前的社會現況彈性調整政策,才能讓長照體制更加完善。