20年未發執照 中藥行恐走入歷史

政府未制訂國考,導致台灣20多年來沒有新的合法中藥業者出現。攝影/王良博

記者 王良博、楊穎婷、黃瑛琦/採訪報導

現行《藥事法》規定,民國82年2月5日後成立的中藥商,需通過國家考試,不過,後續政府並未制訂國考,20多年來根本沒有新的合法中藥業者出現。11月6日中藥業者前往衛生福利部抗議,直言此問題造成有心接手中藥事業的年輕人,無法承接中藥業務,傳統中藥行只剩死路一條。

《藥事法》103條規定,民國82年2月5日以後,中藥從業人員必須修習一定的中藥課程,並且通過國家考試,才可以進行中藥販售、調劑,以及製作傳統丸、散、膏、丹、及煎藥。然而,在法規確立後,政府卻從未制定出施行細則,導致無法舉行國家考試。

針對政府20多年來沒有依照《藥事法》規範,舉辦中藥國家考試,台灣醫療改革基金會發言人朱顯光指出,這項規定是82年的立法,與現在時空環境不同,而在當時修法後,也有利益的妥協。

台灣已經20多年沒有新的合法中藥業者出現。攝影/王良博。
未受政府重視

立委林靜儀表示,這個問題非常錯綜複雜,在20、30年前,國民黨政府對於中醫的概念是「消滅它」,所以當政府過去的政策是要消滅中醫,「怎麼可能立一個讓你真的可以用的法?」因此現在要推動中醫藥發展的相關政策,當然不會太容易。

林靜儀也批評,衛福部中醫藥司或者其前身中醫藥委員會「一直狀況都很差」,因為在衛福部的中醫藥司司長或中醫藥委員會主委,一直缺少要把中醫專業變成大家認可的體系。她強調,中醫在世界衛生組織(WHO)是當成正式產業在討論的,台灣卻一直沒有跟國際上的想法接軌。

林靜儀亦提及,中醫藥在台灣是「先天不足」,因為過去是要滅了它,又加上「後天不良」,相關預算少得可憐。林靜儀解釋,對一般民眾而言,並不會覺得中醫藥沒有錢去發展是一件值得重視的事情,並且直言,「這個國家從政府到人民都沒有覺得(中醫)那是一個必須發展的專業」,因此衛福部編列的預算也相當少。

目前《藥事法》103條的規定,是87年所確立,後續衛福部認為,法規並未說明由哪個單位制定施行細則,認為應先經過修法才能制定。不過,直到100年,各界對於如何修法仍然沒有共識,衛福部轉而推行「中藥技術士」制度,後因中醫師、藥師團體反對,因此無疾而終。

立委林靜儀認為政府並未重視中醫藥領域。攝影/王良博。
中藥產業逐漸凋零

台灣中藥從業青年權益促進會理事長古承蒲表示,當初的法條僅承認於82年前有經營事實的中藥行,如今這些人的平均年齡逾60歲,他們退休後就沒有具備合法執照的人能夠接替。

「如果我沒有公公的藥商執照,或我公公有天不呼吸了,我這家店就等著關了。」古承蒲說,中藥行的未來將會「懸崖式的斷掉」,現在有列冊的中藥行隨時都在等著關門,或將中藥行更名為「中藥商行」,僅能以雜貨店名義繼續營業,後輩唯一能走的路就是回到學校讀藥學系。然而,在經過修習藥師課程後,「我們又會去選輕鬆的工作」,在沒有完整的配套措施情況下,中藥產業與其文化終究難以延續下去。

中藥行若未取得合法執照,未來僅能以雜貨店名義繼續營業。攝影/王良博。
法規不符實際需求

福寬參藥房老闆李昌田也認為,《藥事法》103條規定不切實際,因為中藥跟西藥本身就是不同的範疇,不符合中藥業的實際需求。他強調,到目前為止,台灣中藥專業人員,並沒有很好的養成方式,依行政命令規定只有中醫師或是修過16個學分的藥師可以管理中藥,但中醫師本來就是負責醫療,中藥管理本來就非其主責範圍。藥師在養成過程中,則比較偏向西藥,對中藥的了解並不足夠,更何況中藥的專業不在學校,而是在中藥行裡頭。

不過,對於中藥業者納管,中華民國藥師公會全國聯合會理事長古博仁認為,中藥輸入跟輸出的部分是屬於藥商,只要所有的藥材合乎國家標準,不需要藥師來進行管理。不過,必須先釐清「中藥是藥還是食品」,如果定位是藥,則可能會因為其藥效影響人體生理反應,政府對此就必須比較嚴謹管理。

11月6日中藥業者前往衛福部抗議,要求政府應該解決此問題。當時衛福部透過新聞稿回應,隨著時代變遷,民眾用藥安全要求日益殷切,中藥販賣與中醫藥專業的分工,有適時檢討的必要。衛福部強調,《藥事法》103條的爭議,是各界對法律條文見解不同所致,將盡速聽取第三方公正人士意見,公會亦可推薦專家,將法條爭議釐清後,研議建立可長可久的制度。

本報記者致電衛福部中醫藥司,欲詢問相關問題,但遭中醫藥司官員以此事仍在處理當中為由,拒絕受訪。

中、西藥師有別? 業者醫改團體看法不同

政府20年來未落實《藥事法》當中,中藥商需經國家考試及格才能從事業務的規定。醫改團體認為,不論中藥、西藥都應由藥師把關。中藥業者則強調師徒制對於中藥業者有其必要性,中、西藥師應該有所區隔。

針對《藥事法》將中醫藥業者納入法規管理,朱顯光指出,隨著時代進步,用藥安全也與時俱進。他強調,雖然中醫藥是傳統的醫學,但也要符合安全,早期是中醫藥都是師徒制,現在當然就要有更多的專業。他舉例,西醫有「醫藥分業」,亦即處方藥必須由醫師來開處方,藥方就給藥師來處理,而對於人體來說,不管中、西藥,皆是藥品,當然都要由藥師把關。

古博仁也說,台灣已經邁入高齡化社會,許多老年人有慢性病,會將中、西藥混合使用,可能會出現藥物交互作用,因此更需要為用藥安全把關。

古承蒲表示,用藥的專業諮詢權責應該在醫師而非藥師,是否會產生交互作用應該詢問醫生,但醫生通常不會同時精通西醫與中醫。

此外,目前全球的中藥研究皆是針對單味藥物,但多種藥物組成的副方,則因藥物種類與劑量的不同,也會達到不同程度的療效與效果,因此沒有辦法逐一針對副方進行研究,所以醫生只能告訴民眾西藥與中藥的服用時間必須間隔二小時以上。

李昌田則舉例,把當歸的某一個成分抽取出來,可能會發現跟西藥的化學成分產生交互作用,但當歸不是由單一的化學物質構成,更何況中藥會有炮製等處理手法,不但能增強效果,也能減低毒性,因此把交互作用這類現代化學「單一成分」的想法加諸於中藥,其實是有問題的。

同時服用中西藥,恐產生交互作用。攝影/王良博。
師徒制度看法兩極

對於傳統中藥行大多為師徒制,古博仁直言,所有的東西都應具備學術基礎,師徒相授的方式應該因應現代化的思維而有所改變。他強調,中藥有存在價值,也不該從民眾生活中消失,但「過去可以,不能說現在也可以」。

古博仁說,一些常用的食療、補養中藥,例如四物湯等,讓中藥業者直接販售,不會有什麼問題,可是膏、丸、散等「固有成方」就可能有問題,因為這牽涉人體診斷,若是有經過中醫師等專業人士來把關,至少出事也有人負責。

然而,古承蒲則對師徒制有不同看法,他認為學生難以只憑幾個學分就學會中藥背後的文化與意義,「這就是為什麼中藥需要師徒制,師傅帶著你去做,把中藥的體會與經驗告訴你,就可以避免掉師傅走過的老路。」古承蒲認為,中藥勢必得延續師徒制,因為中藥醫院和中藥房的工作內容並不相同,醫學界與產業界是二回事,實習地點除了中醫診所之外,國家也應設法補助中藥房的師傅與學徒。

李昌田同樣持反對態度,他直言,若有人家中長輩是醫術極佳的中醫,從小到大在家中跟著長輩學習,「這樣的經驗、學術涵養,難道不及我們學校裡面培育的那七年嗎?」

但古博仁強調,中藥必須走向科學化,不能只是「遵古法」卻沒有任何依據,應該要有專門研究人員進行中藥研究,例如同種藥材會因產地不同,導致藥效不同。他說明,長期來看,應建立中藥業完整的教學、考試、訓練等制度,才能確保中藥從業人員有一定的學術基礎,會比起師徒制更嚴謹。

古博仁也認為,中藥業者當然有生存的權利,政府應透過輔導轉型,讓中藥業者的商業販賣權益獲得保障。朱顯光則提及,政府應思考如何讓中醫藥符合安全,又能兼顧傳統用藥習慣。

對於藥師應具備一定學術基礎,對於用藥安全較有保障,李昌田相當不以為然。他以當歸為例說明,當歸用在生化湯、用在十全大補中,使用的部分是不一樣的,換句話說,雖是同種藥材、成分一樣,卻有不同效果。李昌田強調,用現在已知的科學知識,去解讀中醫、中藥,是不妥當的。

傳統中藥房大多師徒相授,但各界看法不一致。攝影/王良博。
工作待遇相對差 中藥產業無人接替

目前國內藥師制度,只要是藥學系畢業、具備藥師資格,不論中、西藥都可以從事相關業務,但因為西藥的薪資及工作環境相對較好,因此多數學生在畢業後皆選擇從事西藥相關工作,造成中醫行業無人接替的情況發生。

105年12月7日,中藥從業青年權益促進會曾以「拒絕用西藥腦管中藥事」之名發起陳抗。台灣中藥從業青年權益促進會理事長古承蒲提到,儘管台灣有不少學校設立「中國藥學暨中藥資源學系」,已經有好幾屆學生畢業,但要求國家提供考試卻被衛福部說沒有法源,應請行政院把施行細則訂出來,考試院也說沒有施行細則無法出考題舉辦考試,畢業生沒有管道取得執照,去中藥廠或中藥局工作自然也無法得到應有的薪資待遇。

現今國內藥師從事西藥工作的比例,遠大於從事中藥工作。對此,中華民國藥師公會全國聯合會理事長古博仁強調,問題出在健保給付,同樣是慢性病處方簽,西藥的健保給付約是中藥的三倍,即便個別藥師對於中藥有熱忱,也會趨於現實因素,選擇從事西藥業務。

中、西藥的工作環境與薪資結構截然不同。攝影/王良博。
薪資環境相對不佳

古博仁指出,對藥師而言,相較於西藥,中藥的工作環境較差,會有粉塵、不同的味道等,政府應該用鼓勵的方式,讓薪資結構改變,藥師就會願意投入中藥工作。

古承蒲也提到,由於中藥有其專業性與獨特性,藥師想投入這個行業是有困難的,「就算有理想也得為現實低頭」,除非有中藥師傅親自教導,否則要憑學校的課業基礎獨當一面,不僅成本高也相當不容易,因此現在的藥師畢業後皆傾向西藥這個已經成形、發展成功的領域,而非沒有管道取得合法證照又正快速凋零的中醫產業。

此外,立委林靜儀認為,傳統中醫藥的傳統是師徒制,經驗會傳承,也就是爸爸是中醫,兒子也會是中醫。然而,現在中醫藥已經進入專業考照的領域,政府如何對待沒有執照的中藥行業者,就是個問題。林靜儀坦言,政府一開始當然希望無照中藥業者有「落日」,也就是在一定的期間後,必須要有執照才能夠經營中藥行,可是「人家已經靠這個賺了50年的錢,他會同意嗎?」

古承蒲表示,現今珍貴的丸、膏、丹的製作技術只存在中藥房裡面,努力學習的人卻沒管道考取證照,師傅教技術「不知道是幫人還是害人,沒有執照就等著被罰」,更名為商行就只能販售賣場會看到的如枸杞、紅棗等不講求療效的藥材,顧客也會被賣場瓜分。

古承蒲也提到許多和她同輩的人都已經成家,所以「必須為五斗米折腰」,若是有真正的中藥系進修班或假日班,他們就能回到學校學習,「你不設不能說我不念,如果念藥學系出來能接替,為什麼我們今天還要吵?」強調中藥行人員都願意接受考試,政府應該給予完整的配套措施與身分。

 

醫師不應進行調劑

另外,林靜儀也對傳統中藥行常見的「抓藥」提出看法,她說,依照《藥事法》理的規定,中醫藥跟西醫一樣,必須「醫藥分離」,但實際上中醫長久以來根本沒有落實。林靜儀解釋,這是因為中醫本身就可以調配藥方,當然也不會去聘請中藥師。她認為,政府應該要解決這樣的問題,一旦中醫業者沒有由專業中藥師調劑,就該開罰。

古承蒲指出,如今能合法開設中藥行的只有中醫師及藥師,但中醫師的職權是進行診斷,且對藥師來說,雖然有經過學校訓練,但中藥的管理繁雜,需根據民眾體質的不同去製作丸、散、膏、丹更非易事,薪水又沒有西藥師高,導致中醫診所很難合法聘任藥師,只能由中醫師違法調劑。

同時,在未能合法聘任到藥師的情況下,少部分中醫診所只提供診斷,要民眾自行前往中藥行抓藥,但古承蒲指出《藥事法》規定,中藥行僅能進行非屬中醫生處方的藥品零售,「這時候中藥行又該怎麼辦?」

對於部分藥師認為中藥不安全,古承蒲解釋,民眾食用的中藥並非藥材本身,而是經過炮製、煎煮出來的藥汁,透過噴灑澱粉變成顆粒劑成為藥粉,其農藥成分少之又少,也比較不會有重金屬的問題,再加上民眾服用中藥也會定時定量,因此服用中藥「其實可以很安全」。

林靜儀強調,當政府要對中醫藥業者進行管理時,其實相當困難,一來是業者的反彈,二來是民眾不懂,因為對民眾來說,中藥行「抓藥」是一種「美好的舊時代」,至於藥方裡有沒有重金屬殘留等,沒有人在乎。林靜儀直言,政府應具備法源依據去管理,但當政府開始管理會擋人財路,「中醫藥廠商會非常不爽」。

中藥行「抓藥」是一種美好的舊時代。 攝影/王良博。
提升民眾意識 訂定完善制度

對於《藥事法》103條衍生的問題, 醫改團體及立委認為,修法不見得是完美的解方,要真正解決對於中醫藥納管的問題,應從提升民眾對於用藥安全意識下手。中藥業者則認為,短期目標應依法舉辦國家考試,長期來說則要建立中藥從業人員的養成制度。

台灣醫療改革基金會發言人朱顯光說,藥學的訓練應該要走向中、西藥整合的方向,除了因應家庭醫師、家庭藥師的趨勢,台灣很多人都是中、西藥都吃,因此不應該分西藥師或中藥師,而是要強化原本藥師該有的作用。朱顯光強調,現在若舉辦中藥師國家考試,等於是走回頭路。

福寬參藥房老闆李昌田則有不同想法,他表示,不反對藥師從事中藥工作,也覺得這是個可行的方式,但中、西藥師應該要分開,就像中、西醫也有分別。他建議,可以讓現行的藥師同時具備管理中、西藥的資格,但未來通過國考的藥師則必須有中、西藥的區分。

古承蒲也認為,學生光學好西藥或中藥就很辛苦,「光一個當歸的頭、身、尾藥效都不一樣」,不可能同時專精於二個領域,因此政府應限定擇一職業,並分設場域,學習彼此的知識,中、西醫才能夠平起平坐。她強調,中醫和中藥需要時間被認同,中醫並不是不科學,而是缺乏科學和臨床研究的證實。

民眾應提升用藥安全的意識,且政府應盡速解決中藥從業人員的問題。 攝影/王良博。
另建制度取代修法

對於應該修法解決政府未依《藥事法》舉辦中藥國家考試的問題,朱顯光直言,修法會使立法院成為各方利益的角力場所,修法與否應由衛福部考量。他也指出,是否應由藥師來負責中藥方的處理,政府有行政裁量權,是修法以外的途徑。

古博仁也認為,不可能藉由修法解決此問題,他建議政府可以設立類似「中藥販賣人員」的制度以解決此問題。

林靜儀則認為,暫時不太可能修法,修法可能是增加彈性,或是把法規中各自解釋的部分進行調整,但修法牽涉各團體的角力,各團體也會遊說立法委員,加上民眾不認為中醫藥相關規範有所必要,修法並不容易。

 

民眾意識成關鍵

林靜儀則強調,如果民眾有自覺,會希望自己買到的中藥材都是經過檢驗、確定是安全的,那就會對中醫藥業者產生壓力,就能解決問題。

對於中醫藥業者納入管理不易,林靜儀認為,解決方法應該是政府確實執行這些法律規定,只是過程中會導致中醫藥業者的民怨;她也認為,應對民眾進行教育,讓民眾對於中醫藥業者的規範有所認同,但她也坦言,就她近幾年的觀察「幾乎沒有效」。

林靜儀強調,「什麼樣的民眾,造成什麼樣的社會」,要讓民眾覺得對中醫藥業者的管制,是有助於用藥品質,可能需要一些時間。

朱顯光也坦言,現在還是會面臨民眾認為「中藥行拿的比較是食補的功能」,因此民眾根本不覺得吃下的中藥是「藥」,導致中醫藥納入管理會較為困難。

民眾應提升對中藥材的認識並進行教育。攝影/王良博。
訂短中長配套措施

古承蒲則認為,政府應制定短、中、長的配套措施,短期目標應先給予營業事實的中藥行身分,馬上舉辦國家考試給予執照。

古承蒲進一步解釋,如今已經有現成的法律條文,先讓行政院訂定實行細則,再由考選部設定考題,除了選擇題之外也,應該要有實作測驗,讓考生現場直接抓藥、切藥,才該給予合格執照。

中期目標應將相關科系正名為「中藥系」,並設立中藥系所,畢業生才有辦法參加中藥師國考,現在的中藥行人員也可以回學校修習相關課程,獲取考試資格後便能考取執照。就長期而言,應制訂完善的中醫教考訓練制度。

政府應制定短、中、長期的配套措施,建立一個完善制度。攝影/王良博。